L’Italia è l’ultimo paese a intraprendere il percorso verso la regolamentazione del lobbying, affiancandosi ad altri Stati europei come Francia, Irlanda, Germania e Finlandia. Il lobbying è un elemento fondamentale per il buon funzionamento della democrazia. Numerosi studi comparati mostrano come esso contribuisca alla qualità del processo decisionale, migliorando la rappresentanza, la partecipazione politica, l’ampiezza delle competenze disponibili e la qualità del dibattito. Allo stesso tempo, la rappresentanza di interessi presenta rischi rilevanti: asimmetrie di potere, conflitti di interesse, opacità, distorsioni sistematiche a favore degli attori meglio organizzati.

Alla luce di tali rischi, negli ultimi decenni la regolamentazione del lobbying è stata riconosciuta come uno strumento appropriato per mitigarli. Nonostante l’evoluzione di questo strumento giuridico nel tempo, i suoi pilastri restano la trasparenza, l’integrità e l’open government.

In Italia, il tema è oggetto di discussione sin dagli anni Cinquanta, con oltre cento disegni di legge presentati in Parlamento, di cui più del 50% a partire dagli anni Novanta. Il risultato è stato un assetto frammentato, caratterizzato da discipline regionali disomogenee, regolamenti ministeriali parziali e ampie aree prive di qualsiasi forma di regolazione.

La nuova proposta legislativa, approvata dalla Camera dei deputati e in attesa (con ogni probabilità) del via libera del Senato, porrebbe fine a questa frammentazione e alla lunga serie di tentativi falliti di regolamentare la professione.

Il modello adottato ricalca le esperienze delle regolamentazioni europee sul lobbying. Prevede l’istituzione di un registro per la trasparenza nel quale i lobbisti e le organizzazioni di lobbying sono tenuti a dichiarare le proprie attività su base trimestrale. Attribuisce a un organismo esistente, il CNEL, il compito di gestire il registro, richiedere informazioni ai soggetti iscritti, svolgere attività di controllo e irrogare sanzioni in caso di mancata o falsa registrazione, che possono andare dall’ammonimento alla sospensione, dalla cancellazione fino a sanzioni pecuniarie. L’iscrizione al registro e il rispetto di un codice di condotta costituiscono requisiti necessari per accedere a una serie di benefici riservati ai soggetti registrati, quali la partecipazione alle consultazioni pubbliche o l’accesso agli edifici in cui si svolgono le attività decisionali.

Si tratta, nel complesso, di un impianto standardizzato, già ampiamente sperimentato in altri ordinamenti. Colleghi ed esperti hanno già sollevato critiche in altre sedi, sottolineando in particolare la scarsa ambizione della proposta e il ricorso a “vecchie soluzioni” poco adeguate a una professione in rapida evoluzione.

Il disegno di legge presenta, sicuramente, alcuni elementi ambiziosi. La creazione di un comitato di vigilanza indipendente, composto anche da esperti e dotato di un meccanismo di rotazione dei membri ogni tre anni, rappresenta un’iniziativa apprezzabile e innovativa. Essa è potenzialmente in grado di garantire dinamismo e capacità di adattamento a un’attuazione della legge che, altrimenti, rischierebbe di cristallizzarsi nel tempo.

Analogamente, l’inclusione di tutti i livelli di governo (da quello nazionale a quello regionale, provinciale, comunale e cittadino) nell’ambito di applicazione della normativa appare coerente con l’obiettivo dichiarato, fin dal primo articolo, di mappare in modo sistematico l’estensione del lobbying nel Paese.

D’altro canto, tale impostazione comporta anche un costo. Nei contesti in cui il lobbying è già regolamentato a livello regionale o locale in modo più robusto e ambizioso rispetto alla proposta nazionale, l’attuazione della nuova disciplina rischia infatti di produrre effetti peggiorativi. Esperienze come la normativa calabrese del 2017, caratterizzata da una forte attenzione alla prevenzione della corruzione, verrebbero superate dal nuovo quadro normativo, che finirebbe per attenuare gli obiettivi di contrasto alla corruzione a favore di una visione prevalentemente partecipativa.

La criticità più rilevante del disegno di legge riguarda, tuttavia, la scelta del legislatore di escludere le organizzazioni sindacali e le associazioni datoriali dall’ambito di applicazione della normativa.

La comparazione internazionale mostra con chiarezza che le esenzioni categoriali compromettono sistematicamente l’efficacia delle regolamentazioni. Nel Regno Unito, ad esempio, la normativa del 2014 esclude i lobbisti “in-house”, imponendo l’obbligo di registrazione soltanto ad agenzie e consulenti che operano per conto di terzi. Ciò comporta l’esclusione di una quota stimata pari al 90% delle attività di lobbying svolte nel Paese, che rimangono quindi prive di trasparenza. In Austria, l’iscrizione al registro e gli obblighi di trasparenza per sindacati e associazioni datoriali sono facoltativi, mentre risultano obbligatori per altre categorie. Inoltre, tali soggetti beneficiano di ulteriori esenzioni rispetto ad alcune disposizioni in materia di prevenzione dei conflitti di interesse, introducendo criteri che indeboliscono l’equilibrio e l’efficacia complessiva della legge.

Il rischio di riprodurre dinamiche analoghe è evidente. È tuttavia difficile stimare con precisione quante organizzazioni rientrerebbero in questa esenzione. Sulla base dei dati del registro istituito presso l’allora Ministero dello Sviluppo Economico, oggi Ministero delle Imprese e del Made in Italy (MiMIT), disponibili nella versione della piattaforma precedente all’aggiornamento del maggio 2024, in una fase in cui il procedimento di registrazione risultava ormai stabilizzato, oltre 800 delle circa 1.000 organizzazioni iscritte risultavano riconducibili al mondo professionale e imprenditoriale.

Pertanto, una volta a regime, il nuovo registro potrebbe raggiungere livelli di iscrizione analoghi a quelli di altri Paesi europei (oltre 3.000 in Francia e 6.000 in Germania). Le stime europee indicano che tra il 30 e il 40% degli attori del lobbying appartiene a organizzazioni sindacali e di categoria. Ciò implica che una quota significativa degli attori del lobbying resterebbe al di fuori delle regole di trasparenza.

Inoltre, sebbene la categoria di associazioni imprenditoriali non sempre coincida con quella di associazione datoriale, la mancanza di chiarezza sul come e fino a che punto si possa distinguere tra queste due categorie, apre a ulteriori esenzioni potenzialmente nell’ordine delle centinaia in termine di registrazioni. Se l’obiettivo della legge, come affermato fin dalle sue premesse, è garantire la trasparenza e la tracciabilità delle forze che agiscono sui decisori pubblici, l’esclusione di centinaia di organizzazioni dal suo ambito di applicazione appare chiaramente in contrasto con tali finalità. Non mi aspetto che questo aspetto venga modificato in sede di approvazione al Senato e la regolamentazione italiana del lobbying è quindi destinata a mantenere questa debolezza strutturale.

Infine, vi è il pericolo “archiviazione”. Dopo l’introduzione di una legge di questo tipo, vi sarà probabilmente la tendenza a considerare il tema del lobbying come “risolto”. Il dibattito sulla regolamentazione rischia quindi di congelarsi, così come la possibilità di miglioramenti incrementali.

Le regolamentazioni di successo, invece, sono quelle che restano dinamiche anche dopo la loro adozione. Il quadro europeo sulla trasparenza del lobbying si è evoluto attraverso numerose revisioni ed è oggi profondamente diverso e più solido rispetto all’impostazione degli anni Novanta. Anche le normative statunitense, canadese e tedesca sono state progressivamente rafforzate nel tempo. La legge irlandese, in fine, contiene una clausola specifica che impone al legislatore di riesaminare la normativa ogni cinque anni, consentendo di colmare le lacune, migliorare gradualmente le regole e adattarle ai nuovi sviluppi. Il ddl in discussione al Senato non prevede meccanismi analoghi e il rischio di un “congelamento” della regolamentazione è quindi elevato.

La responsabilità di affrontare e correggere queste criticità potrebbe pertanto ricadere sul comitato di vigilanza operante presso il CNEL. Si tratta di un compito rilevante, che difficilmente può sostituire un intervento legislativo strutturato.

Michele Crepaz

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