{"id":1714949,"date":"2026-02-02T06:23:50","date_gmt":"2026-02-02T03:23:50","guid":{"rendered":"https:\/\/analyse.optim.biz\/?p=1714949"},"modified":"2026-02-02T06:23:50","modified_gmt":"2026-02-02T03:23:50","slug":"daniel-udrescu-administratorul-cheltuie-fara-aprobarea-actionarilor-studiu-de-caz-statul-roman-s-a","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/analyse.optim.biz\/?p=1714949","title":{"rendered":"Daniel Udrescu: Administratorul cheltuie f\u0103r\u0103 aprobarea ac\u021bionarilor. Studiu de caz: Statul rom\u00e2n S.A."},"content":{"rendered":"
\n
<\/a><\/div>\n
\n

De peste dou\u0103 decenii, Rom\u00e2nia func\u021bioneaz\u0103, \u00een materia finan\u021belor publice, sub un regim de excep\u021bie permanent\u0103. Ceea ce Constitu\u021bia a proiectat ca dialog institu\u021bional \u0219i control reciproc al puterilor a fost transformat, prin practic\u0103, \u00eentr-un monolog al Executivului. Demersul de fa\u021b\u0103 porne\u0219te de la o problem\u0103 de rang constitu\u021bional superior, care \u021bine de func\u021bionarea arhitecturii statului \u0219i de echilibrul puterilor, respectiv de existen\u021ba unei practici de guvernare fiscal-bugetar\u0103 care, \u00eencep\u00e2nd cu anul 2003, a transformat ordonan\u021ba de urgen\u021b\u0103 din instrument excep\u021bional \u00eentr-un mecanism ordinar de legiferare \u00een materia finan\u021belor publice (peste 1.000 de modific\u0103ri urgente \u015fi excep\u0163ionale), cu efectul direct al golirii de con\u021binut a rolului constitu\u021bional al Parlamentului. Dac\u0103 finan\u021bele publice pot fi decise unilateral de Guvern, atunci separa\u021bia puterilor devine formal\u0103, iar Parlamentul este retrogradat la rolul de ratificator tardiv, un notar al faptului \u00eemplinit.<\/h3>\n<\/div>\n
\n

Problema analizat\u0103 este una de structur\u0103 constitu\u021bional\u0103, deoarece Constitu\u021bia Rom\u00e2niei instituie un mecanism unitar, coerent \u0219i indivizibil de formare a resurselor financiare ale statului. Acest mecanism presupune stabilirea impozitelor \u0219i taxelor numai prin lege, aprobarea bugetului public na\u021bional exclusiv de Parlament \u0219i interdic\u021bia expres\u0103 ca ordonan\u021bele de urgen\u021b\u0103 s\u0103 afecteze \u00eendatoririle prev\u0103zute de Constitu\u021bie. Aceste elemente nu pot fi decupate \u0219i analizate separat, fiindc\u0103 func\u021bioneaz\u0103 ca un tot normativ, fiscalitatea produce venituri bugetare, bugetul define\u0219te destina\u021bia resurselor, iar \u00eendatorirea cet\u0103\u021beanului de a contribui trebuie s\u0103 r\u0103m\u00e2n\u0103 sub garan\u021bia controlului democratic. Tratarea Codului fiscal ca un corp normativ autonom, desprins de Legea finan\u021belor publice nr. 500\/2002 \u0219i de legile bugetare anuale \u0219i de rectificare, a constituit eroarea de fond care a permis derapajul institu\u021bional, s-a creat iluzia c\u0103 modificarea fiscalit\u0103\u021bii poate fi f\u0103cut\u0103 \u201eseparat\u201d, f\u0103r\u0103 a atinge bugetul, de\u0219i, \u00een realitate, orice modificare fiscal\u0103 este, inevitabil, o modificare a resurselor bugetare \u0219i deci o interven\u021bie \u00een centrul competen\u021bei parlamentare.<\/p>\n

A\u0219a cum, \u00een arhitectura unei societ\u0103\u021bi comerciale, administratorul propune bugetul, dar numai Adunarea General\u0103 a Ac\u021bionarilor, reprezent\u00e2nd proprietarii, \u00eel aprob\u0103 prin decizie suveran\u0103, tot astfel Guvernul este mandatat s\u0103 execute, nu s\u0103 decid\u0103 asupra resurselor financiare ale na\u021biunii. Ordonan\u021bele de urgen\u021b\u0103, utilizate pentru a modifica fiscalitatea ori chiar pentru a rectifica bugetul, sunt echivalentul unor cheltuieli majore efectuate de administrator f\u0103r\u0103 aprobarea AGA, o dep\u0103\u0219ire grav\u0103 a mandatului care submineaz\u0103 \u00eens\u0103\u0219i ra\u021biunea controlului ac\u021bionarilor asupra managementului. \u00centr-o corpora\u021bie privat\u0103, un asemenea comportament nu este \u201eflexibilitate managerial\u0103\u201d, ci uzurpare de competen\u021b\u0103 \u0219i \u00eenc\u0103lcare a mandatului; \u00een stat, aceea\u0219i logic\u0103 nu poate fi legitimat\u0103 prin simpla repetare a excep\u021biei p\u00e2n\u0103 la transformarea ei \u00een regul\u0103.<\/p>\n

Analogia corporatist\u0103 Guvernul versus Parlament clarific\u0103 cine este st\u0103p\u00e2nul banilor publici. Imagina\u021bi-v\u0103 statul ca pe o societate pe ac\u021biuni! Ac\u021bionarii, adic\u0103 poporul, sunt proprietarii de drept ai resurselor; ei \u00ee\u0219i exercit\u0103 controlul \u0219i puterea prin Adunarea General\u0103 a Ac\u021bionarilor, adic\u0103 Parlamentul, organismul suprem de decizie, singura entitate care poate aproba bugetul anual \u0219i politica de cheltuire prin hot\u0103r\u00e2re suveran\u0103, adic\u0103 lege. Administratorul, adic\u0103 Guvernul, este managerul angajat s\u0103 execute deciziile AGA, rolul s\u0103u este strict executiv, el poate propune bugetul \u0219i \u00eel poate administra \u00een limitele mandatului, dar nu \u00eel poate aproba \u0219i nici modifica unilateral dup\u0103 bunul plac. Or, exact aceasta este anomalia ultimilor ani, administratorul decide singur s\u0103 modifice bugetul, s\u0103 schimbe parametrii de colectare \u0219i s\u0103 reconfigureze resursele, urm\u00e2nd ca, eventual, peste luni sau chiar peste un an, s\u0103 solicite o aprobare formal\u0103 pentru fapte deja consumate. Dac\u0103 aceast\u0103 logic\u0103 ar fi acceptat\u0103 \u00eentr-o corpora\u021bie, controlul ac\u021bionarilor ar deveni o fic\u021biune; dac\u0103 este acceptat\u0103 \u00een stat, Parlamentul \u00eenceteaz\u0103 s\u0103 mai fie putere deliberativ\u0103 \u0219i devine simplu instrument de validare a deciziei executive.<\/p>\n

C\u00e2nd Constitu\u021bia spune c\u0103 impozitele \u0219i taxele se stabilesc numai prin lege, ea nu enumer\u0103 o form\u0103, ci fixeaz\u0103 un monopol constitu\u021bional, decizia fiscal\u0103 apar\u021bine Parlamentului. Dac\u0103 \u201elege\u201d ar \u00eensemna \u0219i \u201eordonan\u021b\u0103\u201d, atunci controlul parlamentar ar deveni o formalitate post-factum, iar Parlamentul ar pierde exact func\u021bia pentru care exist\u0103 \u00een materia finan\u021belor publice, aceea de a conferi legitimitate democratic\u0103 sarcinii fiscale \u0219i destina\u021biei banului public. Se ajunge astfel la o fraud\u0103 semantic\u0103, se pretinde c\u0103 o ordonan\u021b\u0103 ar fi \u201elege\u201d doar pentru c\u0103 produce efecte similare temporar, \u00eens\u0103 se ignor\u0103 c\u0103 legea bugetar\u0103 \u0219i legea fiscal\u0103 sunt, \u00een constitu\u021bionalism, acte de suveranitate parlamentar\u0103, nu simple texte normative interschimbabile. Aceast\u0103 confuzie se agraveaz\u0103 c\u00e2nd intervine interdic\u021bia din art. 115 alin. (6) care interzice ordonan\u021bele de urgen\u021b\u0103 care afecteaz\u0103 institu\u021biile fundamentale ale statului \u0219i \u00eendatoririle prev\u0103zute de Constitu\u021bie. Or, bugetul este instrumentul de existen\u021b\u0103 al statului, iar fiscalitatea este mijlocul de formare a resurselor lui. A permite Guvernului s\u0103 modifice bugetul prin ordonan\u021b\u0103 de urgen\u021b\u0103 \u00eenseamn\u0103 a permite Executivului s\u0103 se auto-finan\u021beze, s\u0103 \u00ee\u0219i reconfigureze propriile politici f\u0103r\u0103 \u201eviza de control\u201d a reprezentan\u021bilor cet\u0103\u021benilor, golind de con\u021binut rolul Parlamentului. \u00cen termeni constitu\u021bionali, aceasta nu este doar o problem\u0103 de oportunitate sau de celeritate, ci este o uzurpare de competen\u021b\u0103, Executivul \u00ee\u0219i asum\u0103 o putere rezervat\u0103 exclusiv Legislativului.<\/p>\n

\u00cen acest tablou, principiul anualit\u0103\u021bii \u0219i al rectific\u0103rii, consacrat de Legea nr. 500\/2002, completeaz\u0103 argumentul de constitu\u021bionalitate printr-o regul\u0103 de simetrie juridic\u0103. Orice modificare a legii bugetare anuale trebuie s\u0103 \u00eembrace aceea\u0219i form\u0103 juridic\u0103, legea de rectificare. Dac\u0103 bugetul anual este adoptat prin lege, rectificarea lui trebuie s\u0103 fie tot lege, \u00een acelea\u0219i condi\u021bii de competen\u021b\u0103 \u0219i procedur\u0103. Principiul simetriei actelor juridice este, aici, mai mult dec\u00e2t tehnic, este expresia constitu\u021bional\u0103 a ideii c\u0103 deciziile suverane nu pot fi revocate prin acte delegat-executive. Mai ales c\u00e2nd Constitu\u021bia impune o procedur\u0103 special\u0103 de adoptare, \u00een \u0219edin\u021ba comun\u0103 a celor dou\u0103 Camere, ideea c\u0103 rectificarea ar putea fi f\u0103cut\u0103 prin ordonan\u021b\u0103 este nu doar discutabil\u0103, ci contrar\u0103 logicii constitu\u021bionale.<\/p>\n

Ra\u021biunea controlului parlamentar asupra finan\u021belor publice este pilonul democratic al \u00eentregii construc\u021bii. Controlul asupra banului public este originea parlamentarismului \u00een Europa, puterea reprezentativ\u0103 a ap\u0103rut ca limit\u0103 la puterea executiv\u0103 tocmai prin controlul taxelor \u0219i al cheltuielilor. \u00cen acest sens, controlul bugetar este clauza de siguran\u021b\u0103 \u00eempotriva dictaturii executive. Acceptarea extinderii termenului \u201eprin lege\u201d la ordonan\u021be \u00eenseamn\u0103 abdicarea de la statul de drept \u0219i transformarea Parlamentului \u00eentr-un simplu spectator. Iar un Parlament spectator nu mai este o putere a statului, ci un decor constitu\u021bional. De aici deriv\u0103 afirma\u021bia central\u0103, sintagma constitu\u021bional\u0103 potrivit c\u0103reia impozitele, taxele \u0219i orice alte venituri ale bugetului de stat se stabilesc numai prin lege a fost deturnat\u0103 semantic prin extinderea neconstitu\u021bional\u0103 a no\u021biunii de lege p\u00e2n\u0103 la a include orice act normativ cu for\u021b\u0103 de lege. \u00cen materia fiscal-bugetar\u0103, aceast\u0103 interpretare este incompatibil\u0103 cu Constitu\u021bia. Sensul constitu\u021bional al expresiei \u201eprin lege\u201d este acela de act adoptat de Parlament, \u00een cadrul procedurii bugetare prev\u0103zute de art. 138 alin. (2), \u0219i nu poate fi extins la ordonan\u021bele de urgen\u021b\u0103 f\u0103r\u0103 a anula \u00eens\u0103\u0219i ra\u021biunea controlului parlamentar asupra finan\u021belor publice. Aceast\u0103 concluzie rezult\u0103 din corelarea obligatorie a art. 139 cu art. 56, art. 115 alin. (6), art. 137 \u0219i art. 138 din Constitu\u021bie, precum \u0219i din dispozi\u021biile Legii nr. 500\/2002, care consacr\u0103 caracterul anual al bugetului public na\u021bional \u0219i condi\u021bioneaz\u0103 orice modificare a acestuia de adoptarea unei legi de rectificare bugetar\u0103.<\/p>\n

Mecanismul pervertirii ordinii constitu\u021bionale, \u00een sensul institu\u021bionaliz\u0103rii ordonan\u021bei ca instrument ordinar, a fost articulat prin deturnarea scopului ini\u021bial al Deciziei CCR nr. 65\/1995, semnat\u0103 de Ion Muraru ca pre\u0219edinte al Cur\u021bii, act n\u0103scut dintr-un context tranzitoriu \u0219i f\u0103r\u0103 leg\u0103tur\u0103 cu materia fiscal-bugetar\u0103. Ulterior, din postura de Avocat al Poporului, Ion Muraru a utilizat aceast\u0103 jurispruden\u021b\u0103 proprie ca pe un pa\u0219aport constitu\u021bional pentru a valida, prin interpretare extensiv\u0103, utilizarea ordonan\u021belor de urgen\u021b\u0103 \u00een domenii protejate de interdic\u021bii exprese. Aceast\u0103 dubl\u0103 calitate a permis transformarea unei interpret\u0103ri izolate \u00eentr-un sistem de guvernare prin ordonan\u021be, oferind Executivului un instrument de a eluda dezbaterea parlamentar\u0103 \u0219i de a confisca atributul suveran al Parlamentului \u00een aprobarea cheltuielilor publice. Indiferent de inten\u021bia ini\u021bial\u0103, efectul sistemic este incontestabil: o decizie n\u0103scut\u0103 \u00een alt context a devenit, prin extrapolare, justificare pentru un regim de excep\u021bie permanent\u0103. Aceast\u0103 practic\u0103 a generat o fractur\u0103 sistemic\u0103 \u00eentre art. 139 \u0219i art. 115 alin. (6), golind de con\u021binut contractul social prev\u0103zut de art. 56 coroborat cu dispozi\u021biile Legii nr. 500\/2002. Cititorul avizat trebuie s\u0103 constate c\u0103 ne afl\u0103m \u00een fa\u021ba unei fraude la Constitu\u021bie: prin redefinirea \u201elegii\u201d ca incluz\u00e2nd \u201eordonan\u021ba\u201d, s-a anulat ra\u021biunea controlului parlamentar asupra finan\u021belor, transform\u00e2nd Guvernul dintr-un administrator mandatat \u00eentr-un decident discre\u021bionar. Justi\u021bia constitu\u021bional\u0103 nu poate deveni un cerc vicios \u00een care o interpretare se autosus\u021bine din func\u021bii diferite, f\u0103r\u0103 revenire la litera \u0219i arhitectura Constitu\u021biei; ea trebuie s\u0103 revin\u0103 la principiul fundamental conform c\u0103ruia bugetul \u0219i taxele sunt apanajul exclusiv al reprezentan\u021bilor ale\u0219i, nu al actelor unilaterale de guvernare.<\/p>\n

Gravitatea este amplificat\u0103 de specificul domeniului fiscal, deoarece orice modificare a unei taxe, a unei cote sau a unei baze de impunere produce automat efecte directe asupra veniturilor bugetului public na\u021bional. Aici se vede limpede leg\u0103tura dintre fiscal \u0219i bugetar: nu exist\u0103 fiscalitate neutr\u0103 bugetar. Or, bugetul public nu poate fi modificat nici direct, nici indirect, prin ordonan\u021b\u0103 de urgen\u021b\u0103. Legea nr. 500\/2002 este explicit\u0103: rectificarea bugetar\u0103 se face exclusiv prin lege, supus\u0103 acelora\u0219i exigen\u021be de dezbatere \u0219i aprobare parlamentar\u0103 ca \u0219i legea bugetar\u0103 anual\u0103. Ordonan\u021bele de urgen\u021b\u0103 care modific\u0103 fiscalitatea, f\u0103r\u0103 a fi \u00eenso\u021bite de o lege de rectificare bugetar\u0103 adoptat\u0103 de Parlament, produc fapte bugetare consumate f\u0103r\u0103 autorizare legislativ\u0103, \u00eenc\u0103lc\u00e2nd separa\u021bia puterilor \u0219i rolul constitu\u021bional al Parlamentului. \u00cen termeni simpli, se execut\u0103 un buget modificat prin acte ale Guvernului, de\u0219i Constitu\u021bia spune c\u0103 bugetul este aprobat \u0219i modificat sub autoritatea Parlamentului.<\/p>\n

Prezentul demers supune analizei judiciare un fenomen de o gravitate sistemic\u0103 transmutarea centrului de greutate al deciziei fiscale de la Parlament c\u0103tre Executiv, printr-o practic\u0103 ce dep\u0103\u0219e\u0219te limitele deleg\u0103rii legislative \u0219i intr\u0103 \u00een sfera abuzului de drept constitu\u021bional. De\u0219i angajarea r\u0103spunderii Guvernului (Art. 114) \u0219i emiterea ordonan\u021belor de urgen\u021b\u0103 (Art. 115) sunt instrumente prev\u0103zute formal de Legea Fundamental\u0103, utilizarea lor recurent\u0103 \u00een materia finan\u021belor publice reprezint\u0103 o veritabil\u0103 fraud\u0103 la Constitu\u021bie.<\/p>\n

\u00cen esen\u021b\u0103, de\u0219i angajarea r\u0103spunderii nu este o nelegalitate per se, aceasta devine un abuz de putere atunci c\u00e2nd este utilizat\u0103 ca \u201escurt\u0103tur\u0103\u201d pentru a eluda dezbaterea parlamentar\u0103, transform\u00e2nd un instrument de ultim\u0103 instan\u021b\u0103 \u00eentr-un mecanism ordinar de legiferare. Potrivit jurispruden\u021bei Cur\u021bii Constitu\u021bionale (ex. Decizia nr. 57\/2020), aceast\u0103 cale nu poate fi folosit\u0103 discre\u021bionar, fiind condi\u021bionat\u0103 de existen\u021ba unei urgen\u021be reale, a unui domeniu de importan\u021b\u0103 major\u0103 \u0219i a unui blocaj parlamentar demonstrabil.<\/p>\n

Practica Guvernului de a emite ordonan\u021be de urgen\u021b\u0103 cu caracter de rectificare bugetar\u0103 constituie un punct critic, deoarece nu vorbim doar despre modific\u0103ri fiscale cu efect bugetar indirect, ci despre interven\u021bii explicite \u00een structura bugetului. De\u0219i ordonan\u021ba de urgen\u021b\u0103 are, formal, for\u021b\u0103 de lege p\u00e2n\u0103 la interven\u021bia Parlamentului, ea nu este lege \u00een sensul procedurii bugetare constitu\u021bionale. Rectificarea bugetului nu este o ajustare tehnic\u0103, ci un act de decizie politic\u0103 fundamental\u0103, care reconfigureaz\u0103 veniturile \u0219i cheltuielile statului \u0219i care trebuie supus controlului democratic prealabil. Prin emiterea de ordonan\u021be de rectificare, Executivul \u00ee\u0219i arog\u0103 competen\u021ba de a modifica structura bugetului public na\u021bional f\u0103r\u0103 autorizare parlamentar\u0103, uzurp\u00e2nd rolul Legislativului \u0219i afect\u00e2nd direct separa\u021bia puterilor.<\/p>\n

Expert contabil judiciar\u00a0Daniel Udrescu<\/a><\/p>\n

Sursa:\u00a0juridice.ro<\/a><\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n

Source URL: https:\/\/realitateadeteleorman.net\/daniel-udrescu-administratorul-cheltuie-fara-aprobarea-actionarilor-studiu-de-caz-statul-roman-sa\/<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

De peste dou\u0103 decenii, Rom\u00e2nia func\u021bioneaz\u0103, \u00een materia finan\u021belor publice, sub un regim de excep\u021bie permanent\u0103. Ceea ce Constitu\u021bia a proiectat ca dialog institu\u021bional \u0219i control reciproc al puterilor a fost transformat, prin practic\u0103, \u00eentr-un monolog al Executivului. Demersul de fa\u021b\u0103 porne\u0219te de la o problem\u0103 de rang constitu\u021bional superior, care \u021bine de func\u021bionarea arhitecturii […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":1714950,"comment_status":"open","ping_status":"","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[226,180],"class_list":["post-1714949","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-romania","tag-crawlmanager","tag-realitateadeteleorman-net"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/analyse.optim.biz\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1714949","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/analyse.optim.biz\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/analyse.optim.biz\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/analyse.optim.biz\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/analyse.optim.biz\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=1714949"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/analyse.optim.biz\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1714949\/revisions"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/analyse.optim.biz\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/media\/1714950"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/analyse.optim.biz\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=1714949"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/analyse.optim.biz\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=1714949"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/analyse.optim.biz\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=1714949"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}